15 januari 2024

Commissie Meijers bijdrage aan EC RoL rapport 24

15 januari 2024

A. Onafhankelijkheid – Onafhankelijkheid/autonomie van het Openbaar Ministerie

Volgens de Nederlandse wet heeft de minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid om een ​​specifieke opdracht te geven aan het Openbaar Ministerie om in individuele gevallen strafrechtelijke vervolging in te stellen, wat uiteraard veel verder gaat dan de bevoegdheid – die ook in de Nederlandse wet is vastgelegd – om een ​​algemene richtlijn uit te vaardigen die erop gericht is prioriteit te verlenen aan de vervolging van bepaalde (categorieën van) misdrijven of andere rechtshandhavingszaken. Onder juristen is de vraag gerezen of deze regeling wel verenigbaar is met het concept van het Openbaar Ministerie als ‘rechterlijke autoriteit’ in de zin van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie over het Europees aanhoudingsbevel. De onafhankelijkheid van een dergelijke autoriteit veronderstelt, aldus de argumentatie van het Hof, dat er geen enkel risico bestaat dat de uitvoerende macht in individuele gevallen bevelen kan geven.

Deze uitspraak van het EU-Hof inspireerde het liberale Kamerlid Groothuizen (D66) om een ​​wetgevingsinitiatief te starten om het huidige systeem van checks and balances tussen de overheid (de minister van Justitie en Veiligheid) en het Openbaar Ministerie in individuele strafzaken te herzien. Na een toezegging van de regering om een ​​dergelijke herziening te overwegen, werd het wetsvoorstel op 17 mei 2022 ingetrokken. Het beoogde doel blijft echter cruciaal: het gebrek aan onafhankelijkheid dat het EU-Hof aangaf, zou een belemmering vormen voor een effectieve praktijk van rechtshulp tussen de lidstaten van de EU. Hoewel dit obstakel in de Nederlandse wetgeving is weggenomen door een rechter de bevoegdheid in geval van overlevering of uitlevering toe te kennen die de officier van justitie voorheen had, heeft die wijziging een fundamenteel gebrek in het eerder genoemde systeem van checks and balances tussen de minister van Justitie en Veiligheid en het Openbaar Ministerie niet weggenomen. In het Nederlandse rechtssysteem en de rechtspraak betekent de onafhankelijkheid van het Openbaar Ministerie in individuele gevallen een garantie tegen politieke druk en interventies die gemakkelijk kunnen neerkomen op het in gevaar brengen, zo niet schenden van de rechtsstaat. Zelfs de schijn van politieke druk moet worden voorkomen. Het bestaan ​​van de mogelijkheid om in individuele strafzaken specifieke bevelen uit te vaardigen, creëert een dergelijke schijn. Gezien de recente ontwikkelingen in verschillende EU-lidstaten met betrekking tot het ondermijnen van de rechtsstaatnormen, is het dringend noodzakelijk om elke schijn van politieke druk op de rechterlijke macht te vermijden, waarvan het Openbaar Ministerie in het Nederlandse rechtssysteem een ​​onmisbaar element is. Het heeft een monopolie op beslissingen over strafrechtelijke vervolging, slechts onderworpen aan een beperkte controle door het Hof van Beroep. Een specifieke bevoegdheid van de overheid om in concrete gevallen al dan niet te vervolgen, past niet goed in dit evenwichtige systeem.

B. Kwaliteit van de rechtspraak – Hulpbronnen van de rechterlijke macht (menselijk/financieel/materieel)

In het coalitieakkoord 2021-2025 werd het voornemen aangekondigd om het hele justitiële stelsel te versterken en de toegang tot de rechter te verbeteren, onder meer door meer financiering vrij te maken voor het strafrecht (Zie rechtsstaatsrapport Nederland 2023). Daarnaast werd er geïnvesteerd in de loopbaanontwikkeling van gerechtelijk personeel en in communicatie en zichtbaarheid op de arbeidsmarkt (Ibid). De regering heeft het recent mogelijk gemaakt dat rechters van 70 tot 73 werkzaam blijven in de rechtspraak om op die manier de capaciteit uit te breiden (Wet van 8 november 2023 tot wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 en enkele andere wetten in verband met het treffen van een tijdelijke voorziening voor het benoemen van rechters-plaatsvervangers in hun eenenzeventigste levensjaar Stb. 2023, no. 410, inwerking getreden 9 november 2023). Ondanks deze inspanningen wordt de druk op de rechters nog steeds als te hoog ervaren (InternetSpiegel, Medewerkersonderzoek Rechtspraak 2022). De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak heeft bij de cao-onderhandelingen afgedwongen dat een verkenner hier onderzoek naar doet, welk onderzoek binnenkort wordt afgerond (Update #3 Verkenner Werkdruk – NVvR). De overbelasting leidt uiteindelijk tot oplopende achterstanden die onaanvaardbaar zijn waarbij rechtszoekenden jaren op een beslissing moeten wachten. Het gevolg hiervan zal zijn dat de overheid oplossingen gaat zoeken voor ontstane achterstanden in het gerechtelijk apparaat door zaken bij de rechter weg te halen of door de drempel tot toegang te verhogen. Dit kan bijvoorbeeld door meer zaken door het Openbaar Ministerie af te laten doen met een strafbeschikking. Hierdoor bestaat het gevaar dat de toegankelijkheid van de gang naar de rechter voor de Nederlandse burger afneemt en minder rechtszaken worden afgedaan door een onafhankelijk rechterlijke macht. In het strafrecht wordt de rol van het vervolgende Openbaar Ministerie groter en op het civiele vlak gaan niet onafhankelijke arbitragecommissies de zaken overnemen. Om deze tendens tegen te gaan moet de rechterlijke macht zodanig worden gefinancierd dat de rechters de rechtszaken kunnen afdoen binnen een redelijke termijn, terwijl de kwaliteit van de beslissingen behouden blijft.

C. Strengere maatregelen tegen georganiseerde misdaad

Geweld en intimidatie richt zich steeds vaker op vertegenwoordigers en hoeders van de democratische rechtsstaat, zoals politici, rechters, advocaten en journalisten. Er lijkt sprake te zijn van een nieuwe categorie gedetineerden met de nodige macht en middelen, die er andere normen op nahoudt waarbij middelen die de rechtsstaat ondermijnen niet worden geschuwd. Dat is een reëel gevaar. Echter bestaat er ook een groot risico dat, in reactie hierop, fundamentele beginselen van de rechtstaat door strengere maatregelen worden uitgehold. Om ernstige vormen van voortgezet crimineel handelen tegen te gaan worden de regels in het bijzonder voor de extra beveiligde inrichting en de detentieplaatsen voor intensief toezicht strenger. Naast fysieke maatregelen (Zoals de bouw van een tweede EBI (Kamerstukken II 2021/22, 29911, nr. 339)), worden ook juridische maatregelen genomen (Ibid). Inmiddels zijn de gronden voor plaatsing in de extra beveiligde inrichting (EBI) uitgebreid met een vierde grond die tot doel heeft het voorkomen van voortgezet handelen in detentie vanwege een algemene gevaarzetting die van de gedetineerde uitgaat. Ook is de duur van de plaatsing in de EBI verlengd van zes naar twaalf maanden (Artt. 6 lid 1 sub d, lid 2 en 26 lid 3 Rspog. Deze wijzigingen zijn in werking getreden op 17 december 2022). De bewindspersonen hebben bovendien aangegeven te willen leren van de Italiaanse aanpak, waarbij de gedetineerde vrijwel volledig wordt geïsoleerd van de buitenwereld (Kamerstukken II 2021/22, 29911, nr. 339). Hierop vooruitlopend worden de mogelijkheden om vanuit de EBI contact met de buitenwereld te kunnen onderhouden, sterk verminderd (Kamerstukken II 2022/23, 29911, 29279 en 24587, nr. 374). In een recent conceptwetsvoorstel van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is de mogelijkheid opgenomen dat de minister middels een bevelsbevoegdheid in specifieke gevallen tijdelijk alle contacten met de buitenwereld, behoudens het contact met de advocaat, kan beperken (Conceptwetsvoorstel Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie 7 december 2022). Thans ligt er een concept (Wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met aanvullende maatregelen tegen georganiseerde criminaliteit tijdens detentie kamerstukken 2022 – 2023, nr. 36 372). Deze maatregelen betreffen de contacten van gedetineerden met de buitenwereld in de EBI en op een AIT. Het gaat onder andere over visueel toezicht op het contact van een gedetineerde met een rechtsbijstandverlener, de beperking van het aantal rechtsbijstandverleners waarmee vertrouwelijk contact mag plaatsvinden per gedetineerde tot in beginsel twee en het werken in koppels door medische hulpverleners. Het is belangrijk om voortgezet crimineel handelen in de gevangenis of ontsnapping tegen te gaan, echter hierbij moeten te allen tijde de fundamentele beginselen van de rechtstaat overeind blijven.

D. Overheidstransparantie – Toegang tot informatie en openbare documenten

1. Termijnoverschrijdingen bij openbaarmakingsverzoeken. Een zeer zwakke plek in de mate waarin de Nederlandse overheden in staat zijn tot het tijdig en volledig bieden van transparantie over overheidsbeleid, is de gebrekkige informatiehuishouding. Dit leidt ertoe dat het lang duurt om documenten op te sporen en is daarmee een van de oorzaken dat meer dan 80 % van de Woo-verzoeken bij de Rijksoverheid de wettelijke termijn van maximaal 6 weken overschrijden, zo bleek dit jaar opnieuw uit onderzoek van de Open State Foundation (Open State Foundation en Instituut Maatschappelijke Innovatie, ‘Matglas. Onderzoek naar de invoering van de Wet open overheid’, maart 2023). Andere factoren hierbij zijn het gebrek aan regie op de tijdige afhandeling van Woo-verzoeken, de lange ‘tekenlijnen’ waarbij allerlei verschillende directies binnen een ministerie op een Woo-besluit moeten aftekenen, en het uitgebreid uitvragen van zienswijzen bij belanghebbenden. Uit een enquête onder ambtenaren uitgevoerd door onderzoeksbureau SEO blijkt dat 15 % van de ambtenaren zegt dat er soms zelfs sprake is van bewuste vertraging (SEO, ‘Invoeringstoets Wet open overheid. Knelpunten, best practices en neveneffecten’, december 2023, p.19-20). Ook het gebrek aan goede informatiespecialisten en de geleidelijke toename van de omvang van Woo-verzoeken vormen een probleem, waarbij overheden nog onvoldoende gebruik maken van de mogelijkheden om in overleg met de verzoekende burger of journalist tot een zinvolle inperking te komen. (Deze bijdrage is verzorgd door expertisecentrum voor Woo-verzoekers SPOON, in afstemming met de Commissie Meijers).

• Cultuur van geslotenheid. Ondanks lessen die zouden zijn getrokken uit de Toeslagenaffaire over de rol die gebrekkige openheid speelde in het verergeren en verlengen van dat drama, heeft dit vooralsnog niet geleid tot een merkbare verandering in de mate van openheid die overheden betrachten (De meest tastbare verandering is dat voortaan zogenaamde Beslisnota’s van de minister worden meegestuurd met Kamerbrieven). Er is bij een deel van de ambtenarij nog altijd een diepgaande overtuiging dat openheid over interne beraadslaging ertoe zou leiden dat ambtenaren niets meer durven opschrijven. Het credo dat de ambtenaar eerst en vooral niet de bewindspersoon in de problemen dient te brengen, is springlevend. Sommige bestuursorganen, zoals de Belastingdienst, hebben zelfs aparte afdelingen voor het afhandelen van ‘politiek gevoelige’ verzoeken. Als gevolg van deze gesloten cultuur wordt een nieuwe weigergrond in de Woo (Artikel 5.1, tweede lid, sub i) massaal ingeroepen om voorbereidende documenten, en andere stukken die volgens de ministeriële top bij openbaarmaking het ‘goed functioneren van de staat’ zouden bedreigen, categorisch te weigeren. Interne documenten tonen aan dat de ministeries zich ervan bewust zijn dat ze aldus in strijd handelen met rechterlijke oordelen, maar hier toch mee doorgaan (Zie dit artikel van Follow the Money. Zie hier het document waar Follow the Money zich op baseert, de ‘Nota Openbaar maken concepten kabinetsreactie op ‘Ongekend onrecht’’ van het ministerie van Financiën, 28 februari 2023). (Deze bijdrage is verzorgd door expertisecentrum voor Woo-verzoekers SPOON, in afstemming met de Commissie Meijers).

• Uitvoerbaarheidsprobleem? In plaats van gebruik te maken van veel meer de mogelijkheden om in overleg met verzoekers de omvang van verzoeken terug te brengen, proberen ambtenaren in bepalende posities beleidsbepalers ervan te overtuigen dat de Woo in haar huidige vorm ‘onuitvoerbaar’ zou zijn. Zonder dit degelijk te onderzoeken, is deze conclusie overgenomen door onderzoeksbureau SEO, dat afgelopen jaar in opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken een zogeheten invoeringstoets naar de Woo heeft verricht (SEO Economisch Onderzoek, ‘Invoeringstoets Wet open overheid. Knelpunten, best practices en neveneffecten’, december 2023). Een aantal aanbevelingen in dit rapport zijn erop gericht om het recht op openbaarmaking aanzienlijk te beperken, zonder daar tastbare verbeteringen in de mate van openbaarheid tegenover te zetten (Expertisecentrum voor Woo-verzoekers SPOON, ‘Aanbevelingen invoeringstoets Woo ernstige inperking openbaarheid’, 8 december 2023). Hoewel het rapport van veel kanten op kritiek kan rekenen, en de politieke toekomst ervan onzeker is, is er een gerede kans dat het demissionaire of nieuwe kabinet in de loop van 2024 voorstellen zal indienen om de Woo ten nadele van overheidstransparantie te wijzigen. Komend jaar wordt dan ook een spannend jaar voor de toekomst van de overheidstransparantie in Nederland. (Deze bijdrage is verzorgd door expertisecentrum voor Woo-verzoekers SPOON, in afstemming met de Commissie Meijers).